Processos de Gestão e Ciclos de Políticas Públicas

Processos de Gestão e Ciclos de Políticas Públicas

por Alexsandro M. Medeiros

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postado em 2015

atualizado em dez. 2020

 

            A gestão de políticas públicas pode ser elaborada através de esquemas de visualização e interpretação também conhecido como ciclo de políticas públicas (policy cycle). Esses esquemas são organizados em fases sequenciais e interdependentes que vão desde a fase inicial de identificação do problema, até a formulação de alternativas para o mesmo e implementação da política pública: “para que o programa/política saia do papel, é preciso interpretar o ambiente para planejar/organizar as ações, decidir sobre os benefícios/serviços que se pretende implementar, e de onde serão extraídos os recursos para sua implementação” (RODRIGUES, 2011, p. 50).

            A ideia de que uma política é construída em um ciclo sequencial e linear através de etapas que ocorrem sucessivamente pode ser denominada de visão Clássica do Ciclo da Política. Existe, porém, uma outra visão que entende que os momentos de uma política não ocorrem de maneira sequencial ou obedecendo uma ordem cronológica (TRABADA, 2003), “pelo contrário, é um processo interativo movido pela dinâmica das relações entre Estado, sociedade e mercado” (FERREIRA, 2011, p. 49) e a visão Clássica serve apenas como um modelo para permitir analisar uma política. Em outras palavras, o ciclo de políticas públicas “é um tipo puro idealizador do processo político, na prática dificilmente este se dá de pleno acordo com o modelo” (FREY, 2000, p. 226 apud CAVALCANTI, 2007, p. 169), o que não significa dizer que o modelo Clássico seja inadequado para a explicação desses processos. “Cada etapa do ciclo da política pública não tem um início e um fim claramente definidos e que ela vai se definindo de forma continuada, por meio de um processo de retroalimentação e em função de mudanças no contexto em que se desenrola a ação” (FERREIRA, 2011, p. 49).

            De modo geral podemos organizar o ciclo de políticas públicas, de acordo com a visão Clássica, com as etapas abaixo:

  1. Identificação do problema;
  2. Formação de uma agenda;
  3. Formação de alternativas;
  4. Tomada de decisão;
  5. Implementação;
  6. Avaliação;
  7. Extinção da política pública.

 

 

  1. Identificar um problema público não é uma tarefa difícil. Desde catástrofes naturais que afetem a vida das pessoas de determinada região aos congestionamentos das grandes cidades, violência (infantil, contra mulher), são problemas públicos. De modo geral, toda situação pública que afeta a vida das pessoas e se torna insatisfatória para elas pode ser percebido como um problema.
  2. Depois de admitida a existência de um problema público, pode-se formular questões como: O governo deve se envolver com ele? De que maneira? Existe capital social, político e econômico para incluir o problema na agenda do governo? Assim, identificado o problema público segue-se a formação de uma agenda: aqui o problema adquire status de “problema público” dos quais devem resultar ações e políticas públicas direcionadas para a solução do mesmo. Essas ações devem ser previstas através de uma agenda que pode ser: um programa de governo, um planejamento orçamentário ou uma simples lista de ações ou assuntos de alguma entidade. Souza (2015, p. 28) ressalta como pode existir uma grande “rotatividade de problemas entrando e saindo da agenda, ganhando e perdendo relevância). E o que determina esta rotatividade é a limitação de recursos (humanos e financeiros), falta de pressão da sociedade e a falta de vontade política para resolver um problema. Podemos ressaltar também como as campanhas eleitorais geralmente possuem uma agenda para resolução de problemas que, em sua grande maioria, não terão efetividade no momento do exercício da gestão.
  3. A formulação de alternativas constitui a formulação de políticas públicas propriamente dita: constitui a fase de planejamento das ações previstas na agenda, onde devem ser definidos seus objetivos, marco jurídico, administrativo e financeiro. É necessário também um diagnóstico (levantamento, análise, informação sobre o problema) para se poder desenvolver alternativas de ação. “O estabelecimento de objetivos é importante para nortear a construção de alternativas e as posteriores fases de tomada de decisão, implementação e avaliação da eficácia das políticas públicas” (SECCHI, 2012, p. 37) (ver esta etapa com mais detalhes logo abaixo).
  4. O estudo do problema e das alternativas deve conduzir à tomada de decisão: é o enfrentamento do problema. Existem alguns modelos que servem de base para a tomada de decisão que são: (1) modelo de racionalidade absoluta (proposto por Tinberguen, 1960 apud SECCHI, 2012), onde “os custos e benefícios das alternativas são calculados pelos atores políticos para encontrar a melhor solução possível” (SOUZA, 2015, p. 29); (2) modelo de racionalidade limitada (proposto por Simon, 1955 apud SECCHI, 2012), onde “a tomada de decisão torna-se um esforço para escolher opções satisfatórias, mas não necessariamente ótimas (SOUZA, 2015, p. 29); (3) modelo incremental (proposto por Lindblom, 1959 apud SOUZA, 2015), onde o elemento político é levado em consideração mais do que o critério técnico; (4) modelos de fluxos múltiplos (proposto por Kingdon, 1984 apud SECCHI, 2012), que considera que uma política pública “ocorre na confluência de problemas, soluções e condições favoráveis” (SOUZA, 2015, p. 29).
  5. A implementação constitui a aplicação da política pela máquina burocrática de governo: transformar intenções políticas em ações concretas. Neste momento da implementação as funções administrativas como liderança e coordenação de ações são colocadas à prova. Além disso, é preciso avaliar se existe tempo e recurso (material e humano) para colocar as ações em prática (ver esta etapa com mais detalhes logo abaixo).
  6. Depois de colocar em prática uma determinada política pública torna-se necessário avaliar os efeitos e em que medida as metas foram atingidas (ou não); consiste em uma análise a posteriori dos efeitos produzidos pelas políticas públicas: seu sucesso ou suas falhas. É possível também fazer uma avaliação anterior à implementação, no sentido de avaliar a efetividade da ação. Uma outra forma de avaliar a política pública é ao longo de sua implementação, no sentido de monitorar o processo de implementação para fins de ajustes imediatos. Neste último caso a avaliação da política pública pode levar à: a) continuação da política pública da forma como está; b) modificação de aspectos práticos quando se torna necessário modificar as ações de uma política pública e quando é possível modifica-la; c) extinção da política pública quando o problema público foi resolvido ou quando a implementação é ineficaz ou inútil para superar o problema (ver esta etapa com mais detalhes logo abaixo).
  7. Extinção: “usando como metáfora o ciclo de vida dos organismos, o ciclo de políticas públicas também tem um fim” (SECCHI, 2012, p. 53). Basicamente podemos falar de três causas que podem levar ao fim de uma política pública: a) quando o problema público é percebido como resolvido; b) quando a política pública é percebida como ineficaz para resolver o problema público; c) o problema público, mesmo não tendo sido resolvido, perde sua importância e sai da agenda política e do programa de governo.
 

O Ciclo de Políticas Públicas como uma etapa analítica

            Essa divisão do processo de políticas públicas em um ciclo sequencial e cronológico, como vimos, é questionada, embora não seja considerada inválida. A questão é que se levante é de que este ciclo pode dar a impressão de que se deve proceder etapa por etapa, não sendo possível avançar para a próxima, por exemplo, sem que a anterior não esteja concluída. Essa separação, se pode ser considerada válida do ponto de vista analítico, não o é, no entanto, do ponto de vista real e, na prática, os momentos podem se sobrepor uns aos outros, antecipar-se, atrasar-se ou mesmo repetir-se.

            Em relação a decomposição de uma política pública conforme a ideia apresentada acima no Ciclo de Políticas Públicas, essas etapas podem variar e ser diferentes de acordo com os autores pesquisados e estudados sendo, no entanto, possível identificar três momentos independente da visão, ou seja, é “possível identificar situações reais onde ocorrem os três momentos do Ciclo da Política: formulação, implementação e avaliação” (CAVALCANTI, 2007, p. 174). Em outras palavras:

tomando como alicerce as várias possibilidades da decomposição da política feita pelos atores as seções que se seguem contemplam os três momentos consecutivamente: formulação (processo pelo qual as opções por políticas são desenvolvidas dentro do governo); implementação (processo pelo qual os governos põem as políticas em execução) e avaliação (processos pelos quais os resultados das políticas são monitorados pelos atores políticos e pelos cidadãos) (CAVALCANTI, 2007, p. 175).

            Vejamos cada uma destas três etapas.

 

Formulação

            Ao identificar os problemas públicos a primeira etapa correspondente da gestão de uma política pública para a solução dos mesmos é a formulação de um programa que tenha esse objetivo. Uma vez que os atores responsáveis pela solução de um problema público (atores políticos, Estado, instituições) definem quais assuntos (problemas) farão parte da agenda política, torna-se necessário a formulação das alternativas para tais soluções.

A formulação da política é o momento em que se estabelece uma ‘fórmula’; onde se ordenam alternativas; onde se prescreve ‘o como’, ‘o quando’, ‘o porquê’; e se exprime os resultados que se espera da política. Em outras palavras, é o momento no qual se estabelece como o ‘assunto’ escolhido será abordado e como será solucionado. É o momento da ‘formulação’ de alternativas para a solução do ‘problema público’. Não obstante, deve-se considerar que ainda que o assunto tenha sido ‘incluído’ como merecedor de uma intervenção, existirá uma variedade de maneiras para resolvê-lo (CAVALCANTI, 2007, p. 178).

            A formulação é o processo de elaboração de alternativas, ou formação de políticas, que compreende “a constituição da agenda, a definição de interesses, a identificação de alternativas e a ‘formulação da política’” (CAVALCANTI, 2007, p. 178).

            Essa formulação pode ser elaborada de forma participativa e democrática, ou de forma autoritária.

 

Implementação

            Após o processo de elaboração das políticas públicas temos a tomada de decisão para sua implementação. A tomada de decisão é a resposta que os atores políticos assumem mediante a busca de alternativas para solucionar um problema público. Já a implementação é a efetivação da política pública, ou seja, a implementação da decisão. A implementação é o momento onde se materializam as decisões, onde se colocam em prática aquilo que foi pensado na teoria.

            Existem dois tipos de processo de implementação: o modelo top down (de cima para baixo) e o modelo bottom up (de baixo para cima). O modelo top down tem como pressuposto a ideia de hierarquia e, por isso, a responsabilidade de implementação de uma política pública é essencialmente daqueles que estão no comando do poder e da gestão. O modelo bottom up aponta em uma direção oposta e salienta a necessidade de implementar uma política em um processo que vai de baixo para cima ou da periferia para o centro.

            É preciso levar em consideração também as condições necessárias para que uma política pública tenha viabilidade e seja possível sua implementação. Essas condições implicam, principalmente, recursos financeiros e humanos, mas podem incluir também: “completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a serem atingidos [...] perfeita comunicação entre os vários elementos envolvidos no programa” (FERREIRA, 2011, p. 54).

 

Avaliação

            A avaliação é uma importante etapa do processo de análise e acompanhamento de uma política pública e visa coletar, analisar e interpretar informações sobre uma dada política. Através da avaliação, é possível subsidiar seu planejamento e (re)orientar as tomadas de decisões desde o seu diagnóstico até os resultados. Um processo que pode ser realizado durante e após a implementação de uma política.

            Em uma extensa análise do processo de avaliação, chamado por Cavalcanti (2007) de EAv (Enfoque de Avaliação), a autora apresenta um quadro com os critérios e alternativas de possibilidade de classificação da avaliação de uma política pública, com destaque para quatro critérios que são: função da avaliação; momento em que se realiza; os aspectos ou atividades a serem avaliados; posição do avaliador.

(CAVALCANTI, 2007, p. 77)

            Quanto à função, a avaliação pode ser formativa ou somativa. A avaliação formativa visa “fornecer informações acerca da maneira pela qual se desenvolve a implementação para aprimorar o funcionamento do programa (processo de gestão)” (CAVALCANTI, 2007, p. 78), verificando se as atividades estão se desenvolvendo de acordo com o planejado. Como indica o seu nome, este tipo de avaliação procura dar forma, constituir ou compor a política pública, referindo-se aos procedimentos empregados para a implementação da respectiva política “e está relacionada com a decisão de modificar ou revisar (aprimorar o que está sendo implementado). Ou seja, é realizada com a intenção de gerar feedback para aqueles que então envolvidos efetivamente com a implementação do programa” (CAVALCANTI, 2007, p. 78). A avaliação somativa, por sua vez, se relaciona com a verificação dos resultados obtidos ao fim do processo, ou seja, julga “o mérito do programa e comprova os seus resultados finais. Sua finalidade é a de promover informações para a decisão de continuar ou acabar com o programa em curso” (CAVALCANTI, 2007, p. 79). A avaliação somativa ocorre ao término do programa.

          A avaliação de uma política pública pode ocorrer antes (ex-ante), durante ou depois (ex-post), como é o caso da formativa (durante) ou somativa (depois) (ver Quadro acima). Na avaliação ex-ante procura-se “averiguar as reais possibilidades de sua execução durante a fase de elaboração e planejamento de suas atividades e, assim, minimizar os possíveis desvios na sua fase de execução (implementação)” (CAVALCANTI, 2007, p. 80). Na avaliação que ocorre durante o processo de execução de uma política pública ou programa objetiva-se “produzir informações para as modificações e correções que permitam melhorar e otimizar o funcionamento e consequentemente os seus resultados” (CAVALCANTI, 2007, p. 87). Já a avaliação ex-post “consiste em obter dados após a finalização do programa ou projeto, para valorar o nível de consecução dos objetivos” (CAVALCANTI, 2007, p. 100-101).

            Sobre a posição do avaliador, a avaliação pode ser interna (realizada por atores pertencentes à instituição gestora do programa, sem que estejam envolvidos com a sua execução), externa (realizada por profissionais que não pertencem à instituição executora do programa), mista (equipe constituída por profissionais pertencentes à instituição gestora do programa em conjunto com profissionais que não fazem parte da instituição gestora) ou auto-avaliadora (é um sub-tipo da avaliação interna, ocorrendo quando os avaliadores estão implicados diretamente com a execução do programa).

              Souza (2013, p. 166) destaca ainda um tipo de avaliação que ela chama de pública (ou participativa), que é quando a avaliação conta “com a participação efetiva de membros da comunidade beneficiada pelo programa ou projeto não apenas como fonte de informação, mas como membro avaliador - desde a sua decisão por avaliar de determinada forma um projeto”. Naturalmente, a avaliação pública não elimina a parte técnica, que deve ser aplicada com seus respectivos instrumentos de análises.

Na avaliação pública, o especialista avaliador assume a postura de mediador entre o conhecimento técnico e o conhecimento socialmente produzido, torna-se mais um articulador nas participações, provocando aproximações entre todas as críticas e considerações, consolidando o relatório final, se necessário, com base nas conclusões das partes interessadas (SOUZA, 2013, p. 168).

             Por outro lado, limitar uma avaliação a parte técnica, significa tirar o poder de decisão daqueles que serão efetivamente beneficiados com uma política – base de uma sociedade democrática participativa. Por isso, a avaliação pública deve facilitar o diálogo e negociação entre os interessados. Deve incluir o público-alvo de uma política como avaliador e não apenas como avaliado, fomentando assim o exercício da cidadania e da politização social e do empoderamento por parte dos indivíduos envolvidos no processo. Na avaliação pública “os avaliadores, os interessados ou usuários finais, estão envolvidos em todas as etapas do processo de avaliação, desde a definição dos termos de referência e coleta e análise de dados para fazer recomendações e tomar medidas corretivas ou fazer melhorias” (SOUZA, 2013, p. 167).

A avaliação pública é feita com o público, pelo público e para o público aqui entendido como os beneficiados pela política ou programa. Este público conhece melhor que ninguém quais são suas reais necessidades insatisfeitas, portanto devem participar como avaliadores da política ou programa não pelo viés técnico do custo-beneficio esperado como resultado, mas pelo caminho do dialogicidade e da politização, que os tornam sujeitos autônomos e autores da realidade que os cerca (SOUZA, 2013, p. 175).

              No processo de avaliação é preciso levar em consideração o desafio para gestores e governantes, considerando a cobrança, tanto por parte da comunidade nacional e internacional, quanto a cobrança por parte “da sociedade civil organizada e dos usuários, em direção à avaliação da efetividade do gasto público e de maior eficácia dos serviços/programas ofertados” (SOUZA, 2013, p. 14).

            Há que se considerar ainda que, o que torna a avaliação de uma política ou programa um desafio, é que ela deve investigar cada uma das etapas do ciclo de políticas públicas, desde a identificação e definição do problema, até a formulação das alternativas e sua implementação.

A avaliação pública é uma construção contínua que tem como sujeito a sociedade, inclusive instituições não governamentais, em que pese suas divisões e a pluralidade de visões e práticas. Deve ser uma construção coletiva de questionamentos, é um por em movimento um conjunto articulado de estudos, reflexões, vivências e juízos de valor que tenham alguma força de transformação qualitativa das políticas e de seu contexto, melhorando seus processos e relações sociais (SOUZA, 2013, p. 57).

 

Processos de Gestão Democrática

            Vimos anteriormente que o processo de formulação de políticas públicas pode ser elaborado de forma participativa e democrática, ou de forma autoritária e que o processo de implementação pode ser executado segundo o top down (de cima para baixo) ou o modelo bottom up (de baixo para cima).

            Vários estudiosos e pesquisadores da área de políticas públicas chamam a atenção para o fato de como tais políticas devem ser construídas hoje com participação social, o que podemos chamar de Processos de Gestão Democrática, o que de alguma forma está diretamente relacionado com os processo de formulação, implementação e avaliação. Como é o caso de Souza (2013, p. 16) ao ressaltar que os “processos de avaliação pressupõem a interação com os seus beneficiários, enriquecendo o debate social, fomentando a politização da sociedade pela via da participação efetiva, inclusive nos processos de tomadas de decisões”. Para Ferreira (2011, p. 51) o planejamento das políticas públicas “não pode ser visto como um processo ‘de cima para baixo’ (top-down), ou seja, em que as decisões são tomadas por autoridades que têm certo controle do processo e que decidem o que e como serão formuladas e implementadas as políticas”.

            No modelo de gestão democrática deve ser levado em consideração no fluxo do processo de planejamento a população afetada por uma determinada política, ou seja, aqueles que estão mais próximos das ações resultadas das políticas, o que pressupõe que seja um processo bottom up (de baixo para cima). A participação da população deve contribuir na implementação das políticas públicas em um processo de gestão democrática e social e “deve ser permeada por uma ação política deliberativa, na qual o indivíduo participa decidindo seu destino como pessoa, eleitor, trabalhador ou consumidor” (FERREIRA, 2011, p. 53).

            Em um modelo de gestão democrática a sociedade civil organizada deve ser estimulada a participar do monitoramento e implementação de políticas públicas, e podemos tomar como exemplo, o monitoramento e implementação da política orçamentária com base no planejamento do governo que inclui o PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA (Lei Orçamentária Anual). É o que podemos chamar de uma política de participação e controle social do processo orçamentário que deve ocorrer nas três esferas de governo: municipal, estadual e federal.

O PPA é essencial ao planejamento das políticas públicas pois, define, em linhas gerais, as concepções, os programas, os objetivos e as metas para os próximos quatro anos. A LDO define os programas prioritários, as metas físicas e as linhas gerais de como deverá ser elaborado o orçamento do próximo ano. A LOA é como e onde os recursos públicos serão aplicados, isto é, o orçamento público (MORONI, 2009, p. 129).

            Além disso, a imagem acima destaca a importância para o planejamento de políticas públicas no âmbito municipal o Plano Diretor, que deve servir de base para a execução dos programas de governo devendo ser revisto periodicamente, pois, como afirma Norma Lacerda et. al.:

O Plano Diretor visa orientar as ações dos agentes públicos e privados no processo de desenvolvimento municipal, podendo se tornar um importante instrumento de planejamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais. O seu maior desafio é a combinação das dimensões técnica e política: dimensão técnica, à medida que tem de ser respaldado em análises fundamentadas em um conjunto informacional; dimensão política, uma vez que a sua elaboração constitui um espaço privilegiado de negociação entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses (LACERDA et al., 2005, p. 56).

            Esse modelo de Gestão Democrática com participação popular foi implementado durante o governo do ex presidente Lula, considerando o PPA 2004-2007, embora sem muito êxito pois, como afirma José Moroni (2009), um dos grandes problemas foi a falta de continuidade do processo e que só em março de 2007 foi instituído pelo MPOG (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) um Grupo de Trabalho (GT) com a finalidade de elaborar propostas de participação social para o acompanhamento do PPA, LDO e LOA. Além disso, o governo não considerou as contribuições da sociedade civil, o que levou as organizações representantes da sociedade civil a construírem em junho de 2009 uma saída em conjunto do GT. “Para o PPA de 2008/2011 o Governo optou em não fazer nenhum processo participativo” (MORONI, 2009, p. 132).

            Em nível federal, considerando o PPA 2004-2007, eis as ações que puderam ser desenvolvidas (MORONI, 2009, p. 131).

  1. Formação de GT entre governo e sociedade civil para monitoramento do PPA;
  2. Construção, com a sociedade civil, dos mecanismos e da metodologia de participação nos processos orçamentários;
  3. Acesso às informações sobre a execução física e financeira do PPA através do Siafi (Sistema Integrado de Administração Financeira) e Sigplan (Sistema de Informações Gerais e de Planejamento);
  4. Elaboração de indicadores para o acompanhamento do impacto das políticas públicas por parte da sociedade civil.

 

Referências Bibliográficas

CAVALCANTI, Paula Arcoverde. Sistematizando e comparando os enfoques de avaliação e de análise de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional. Tese (Doutorado em Educação), Faculdade de Educação, Universidade Estadual de Campinas, Campinas-SP, 2007.

FERREIRA, Patrícia Aparecida. Gestão de Políticas Públicas: uma proposta de modelo processual de análise. Tese (Doutorado em Administração), Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal de Lavras, Lavras-MG, 2011.

FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes a prática da análise de políticas públicas no Brasil. Revista de Sociologia e Política, n. 21, jun., 2000. Acesso em: 02 dez. 2020.

LACERDA, Norma [et al.]. Planos Diretores Municipais: aspectos legais e conceituais. R. B. de Estudos Urbanos e Regionais, v. 7, n. 1, maio/2005, pp. 55-72. Acessado em 23/11/2015

MORONI, José Antônio. O direito à participação no governo Lula. In: AVRITZER, Leonardo [org.]. Experiências nacionais de participação social. São Paulo: Cortez, 2009. (Coleção Democracia Participativa).

RODRIGUES, Marta M. Assumpção. Políticas Públicas. São Paulo: Publifolha, 2011. (Coleção Folha Explica).

SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. São Paulo: CENGAGE Learning, 2012.
 

SOUZA, Lanara Guimarães de. Avaliação pública de políticas educacionais: concepções e práticas avaliativas dos organismos internacionais no Brasil. Tese (Doutorado em Educação), Faculdade de Educação, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2013.

SOUZA, Alênicon Pereira de. Políticas Públicas para o Desenvolvimento Associado com a Inovação: Uma análise da formulação e de narrativas de atores envolvidos na implementação do Programa Agentes Locais de Inovação – ALI – em Campina Grande. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Regional), Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, Universidade Estadual da Paraíba, Campina Grande-PB, 2015.

TRABADA, Antonio L. Entre la ciencia política básica y la ciencia política aplicada; de la política a las políticas, del análisis a la gestión. In: RIPS - Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, v. 2, n. 1-2, p. 63-81, 2003. Acesso em: 02 dez. 2020.


 

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