Ciclo de Políticas Públicas

Ciclo de Políticas Públicas

por Alexsandro M. Medeiros

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postado em 2015

atualizado em fev. 2021

            A gestão de políticas públicas pode ser elaborada através de esquemas de visualização e interpretação também conhecido como ciclo de políticas públicas (policy cycle). Esses esquemas são organizados em fases sequenciais e interdependentes que vão desde a fase inicial de identificação do problema, até a formulação de alternativas para o mesmo e implementação da política pública: “para que o programa/política saia do papel, é preciso interpretar o ambiente para planejar/organizar as ações, decidir sobre os benefícios/serviços que se pretende implementar, e de onde serão extraídos os recursos para sua implementação” (RODRIGUES, 2011, p. 50).

            É preciso considerar que este ciclo não se constitui num esquema rígido nem linear, mas atua como um marco referencial. A política pública deve ser vista como em um fluxo contínuo de decisões e procedimentos, formado por uma complexa rede, em um ciclo de retroalimentação ao longo de todo o processo

            A ideia de que uma política é construída em um ciclo sequencial e linear através de etapas que ocorrem sucessivamente pode ser denominada de visão Clássica do Ciclo da Política. Existe, porém, uma outra visão que entende que os momentos de uma política não ocorrem de maneira sequencial ou obedecendo uma ordem cronológica (TRABADA, 2003), “pelo contrário, é um processo interativo movido pela dinâmica das relações entre Estado, sociedade e mercado” (FERREIRA, 2011, p. 49) e a visão Clássica serve apenas como um modelo para permitir analisar uma política. Em outras palavras, o ciclo de políticas públicas “é um tipo puro idealizador do processo político, na prática dificilmente este se dá de pleno acordo com o modelo” (FREY, 2000, p. 226 apud CAVALCANTI, 2007, p. 169), o que não significa dizer que o modelo Clássico seja inadequado para a explicação desses processos. “Cada etapa do ciclo da política pública não tem um início e um fim claramente definidos e que ela vai se definindo de forma continuada, por meio de um processo de retroalimentação e em função de mudanças no contexto em que se desenrola a ação” (FERREIRA, 2011, p. 49).

            De modo geral podemos organizar o ciclo de políticas públicas, de acordo com a visão Clássica, com as etapas abaixo:

  1. Identificação do problema;
  2. Formação de uma agenda;
  3. Formação de alternativas;
  4. Tomada de decisão;
  5. Implementação;
  6. Avaliação;
  7. Extinção da política pública.

 

 

1. O Problema

            Identificar um problema público não é uma tarefa difícil. Desde catástrofes naturais que afetem a vida das pessoas de determinada região aos congestionamentos das grandes cidades, violência (infantil, contra mulher), são problemas públicos. De modo geral, toda situação pública que afeta a vida das pessoas e se torna insatisfatória para elas pode ser percebido como um problema.

 

2. A Agenda

            Depois de admitida a existência de um problema público, pode-se formular questões como: O governo deve se envolver com ele? De que maneira? Existe capital social, político e econômico para incluir o problema na agenda do governo? Assim, identificado o problema público segue-se a formação de uma agenda: aqui o problema adquire status de “problema público” dos quais devem resultar ações e políticas públicas direcionadas para a solução do mesmo. Essas ações devem ser previstas através de uma agenda que pode ser: um programa de governo, um planejamento orçamentário ou uma simples lista de ações ou assuntos de alguma entidade. “A montagem da agenda parte da constatação de um determinado problema, a conotação pública deste problema e a sua entrada na pauta das preocupações do Governo” (WÖHLKE, 2016, p. 65).

            Souza (2015, p. 28) ressalta como pode existir uma grande “rotatividade de problemas entrando e saindo da agenda, ganhando e perdendo relevância). E o que determina esta rotatividade é a limitação de recursos (humanos e financeiros), falta de pressão da sociedade e a falta de vontade política para resolver um problema. Podemos ressaltar também como as campanhas eleitorais geralmente possuem uma agenda para resolução de problemas que, em sua grande maioria, não terão efetividade no momento do exercício da gestão.

 

3. Formulação de Alternativas

            A formulação de alternativas constitui a formulação de políticas públicas propriamente dita: constitui a fase de planejamento das ações previstas na agenda, onde devem ser definidos seus objetivos, marco jurídico, administrativo e financeiro. É necessário também um diagnóstico (levantamento, análise, informação sobre o problema) para se poder desenvolver alternativas de ação. “O estabelecimento de objetivos é importante para nortear a construção de alternativas e as posteriores fases de tomada de decisão, implementação e avaliação da eficácia das políticas públicas” (SECCHI, 2012, p. 37) (ver esta etapa com mais detalhes logo abaixo).

            Nesta fase aparece já com clareza a ideia de um modelo de gestão democrática pois, antes de formular alternativas, é preciso facilitar a comunicação com todos os atores envolvidos e interessados na resolução do problema.

Nesta fase são realizadas reuniões ampliadas, consultas ou audiências públicas [...] É no processo destas deliberações que as evidências em relação às várias propostas aparecem e começam a ser esboçadas em forma de planos, programas, projetos ou ações que se fará avançar para sua ratificação no estágio seguinte (WÖHLKE, 2016, p. 67).

            Neste estágio aparecem os instrumentos da política pública em forma de marco jurídico, administrativo e financeiro.

Estas ferramentas são os meios e os expedientes reais a que os governos recorrem para implementar a política pública. No debate entre os estudiosos do ciclo da política pública existe uma série de ferramentas próprias da administração pública que propõem consolidar a política através do estabelecimento das normas, atos, resoluções, instruções normativas, decretos, leis e planos (WÖHLKE, 2016, p. 68).

 

4. Tomada de Decisão

            Após o processo de elaboração das políticas públicas temos a tomada de decisão para sua implementação. A tomada de decisão é a resposta que os atores políticos assumem mediante a busca de alternativas para solucionar um problema público.

            O estudo do problema e das alternativas deve conduzir à tomada de decisão: é o enfrentamento do problema. Existem alguns modelos que servem de base para a tomada de decisão que são:

(1) modelo de racionalidade absoluta (proposto por Tinberguen, 1960 apud SECCHI, 2012), onde “os custos e benefícios das alternativas são calculados pelos atores políticos para encontrar a melhor solução possível” (SOUZA, 2015, p. 29);

(2) modelo de racionalidade limitada (proposto por Simon, 1955 apud SECCHI, 2012), onde “a tomada de decisão torna-se um esforço para escolher opções satisfatórias, mas não necessariamente ótimas (SOUZA, 2015, p. 29);

(3) modelo incremental (proposto por Lindblom, 1959 apud SOUZA, 2015), onde o elemento político é levado em consideração mais do que o critério técnico;

(4) modelos de fluxos múltiplos (proposto por Kingdon, 1984 apud SECCHI, 2012), que considera que uma política pública “ocorre na confluência de problemas, soluções e condições favoráveis” (SOUZA, 2015, p. 29).

            No modelo de racionalidade (absoluta ou limitada) a decisão é uma atividade puramente racional entre custos e benefícios. Dentro das alternativas apresentadas e a partir da análise custo-benefício, procura-se encontrar a melhor opção possível. A partir da ideia de que não existe uma explicação racional para tudo, o modelo incremental define que a melhor decisão é aquela que assegura o melhor acordo entre os interesses envolvidos. Em um esforço de unir o modelo racionalista e incremental temos o modelo de fluxos contínuos: do incrementalismo, esse modelo procura avaliar as melhores alternativas políticas e, em seguida, em uma perspectiva do modelo de racionalidade, qual das alternativas se enquadra em uma situação concreta (a decisão precisa de um rigor racionalista e não meramente político).

 

5. Implementação

            A implementação constitui a aplicação da política pela máquina burocrática de governo: transformar intenções políticas em ações concretas. “Esta fase pressupõe que uma vez delimitada a política pública, com a decisão tomada, com os recursos disponíveis e com o desenho institucional elaborado, de modo lógico, os insumos transformam-se em ações” (WÖHLKE, 2016, p. 72).

            Neste momento da implementação as funções administrativas como liderança e coordenação de ações são colocadas à prova. Além disso, é preciso avaliar se existe tempo e recurso (material e humano) para colocar as ações em prática (ver esta etapa com mais detalhes logo abaixo).

 

6. Avaliação

            Depois de colocar em prática uma determinada política pública torna-se necessário avaliar os efeitos e em que medida as metas foram atingidas (ou não); consiste em uma análise a posteriori dos efeitos produzidos pelas políticas públicas: seu sucesso ou suas falhas. É possível também fazer uma avaliação anterior à implementação, no sentido de avaliar a efetividade da ação. Uma outra forma de avaliar a política pública é ao longo de sua implementação, no sentido de monitorar o processo de implementação para fins de ajustes imediatos. Neste último caso a avaliação da política pública pode levar à: a) continuação da política pública da forma como está; b) modificação de aspectos práticos quando se torna necessário modificar as ações de uma política pública e quando é possível modifica-la; c) extinção da política pública quando o problema público foi resolvido ou quando a implementação é ineficaz ou inútil para superar o problema (ver esta etapa com mais detalhes logo abaixo).

 

7. Extinção

            Extinção: “usando como metáfora o ciclo de vida dos organismos, o ciclo de políticas públicas também tem um fim” (SECCHI, 2012, p. 53). Basicamente podemos falar de três causas que podem levar ao fim de uma política pública: a) quando o problema público é percebido como resolvido; b) quando a política pública é percebida como ineficaz para resolver o problema público; c) o problema público, mesmo não tendo sido resolvido, perde sua importância e sai da agenda política e do programa de governo.

 

 

O Ciclo de Políticas Públicas como uma etapa analítica

            Essa divisão do processo de políticas públicas em um ciclo sequencial e cronológico, como vimos, é questionada, embora não seja considerada inválida. A questão é que se levante é de que este ciclo pode dar a impressão de que se deve proceder etapa por etapa, não sendo possível avançar para a próxima, por exemplo, sem que a anterior não esteja concluída. Essa separação, se pode ser considerada válida do ponto de vista analítico, não o é, no entanto, do ponto de vista real e, na prática, os momentos podem se sobrepor uns aos outros, antecipar-se, atrasar-se ou mesmo repetir-se.

            Em relação a decomposição de uma política pública conforme a ideia apresentada acima no Ciclo de Políticas Públicas, essas etapas podem variar e ser diferentes de acordo com os autores pesquisados e estudados sendo, no entanto, possível identificar três momentos independente da visão, ou seja, é “possível identificar situações reais onde ocorrem os três momentos do Ciclo da Política: formulação, implementação e avaliação” (CAVALCANTI, 2007, p. 174). Em outras palavras:

tomando como alicerce as várias possibilidades da decomposição da política feita pelos atores as seções que se seguem contemplam os três momentos consecutivamente: formulação (processo pelo qual as opções por políticas são desenvolvidas dentro do governo); implementação (processo pelo qual os governos põem as políticas em execução) e avaliação (processos pelos quais os resultados das políticas são monitorados pelos atores políticos e pelos cidadãos) (CAVALCANTI, 2007, p. 175).

            Vejamos cada uma destas três etapas.

 

FORMULAÇÃO

IMPLEMENTAÇÃO

AVALIAÇÃO

 

 

Referências Bibliográficas

CAVALCANTI, Paula Arcoverde. Sistematizando e comparando os enfoques de avaliação e de análise de políticas públicas: uma contribuição para a área educacional. Tese (Doutorado em Educação), Faculdade de Educação, Universidade Estadual de Campinas, Campinas-SP, 2007.

FERREIRA, Patrícia Aparecida. Gestão de Políticas Públicas: uma proposta de modelo processual de análise. Tese (Doutorado em Administração), Programa de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal de Lavras, Lavras-MG, 2011.

FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes a prática da análise de políticas públicas no Brasil. Revista de Sociologia e Política, n. 21, jun., 2000. Acesso em: 02 dez. 2020.

RODRIGUES, Marta M. Assumpção. Políticas Públicas. São Paulo: Publifolha, 2011. (Coleção Folha Explica).

SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análises, casos práticos. São Paulo: CENGAGE Learning, 2012.
 

SOUZA, Lanara Guimarães de. Avaliação pública de políticas educacionais: concepções e práticas avaliativas dos organismos internacionais no Brasil. Tese (Doutorado em Educação), Faculdade de Educação, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2013.

SOUZA, Alênicon Pereira de. Políticas Públicas para o Desenvolvimento Associado com a Inovação: Uma análise da formulação e de narrativas de atores envolvidos na implementação do Programa Agentes Locais de Inovação – ALI – em Campina Grande. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Regional), Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional, Universidade Estadual da Paraíba, Campina Grande-PB, 2015.

TRABADA, Antonio L. Entre la ciencia política básica y la ciencia política aplicada; de la política a las políticas, del análisis a la gestión. In: RIPS - Revista de Investigaciones Políticas y Sociológicas, v. 2, n. 1-2, p. 63-81, 2003. Acesso em: 02 dez. 2020.

WÖHLKE, Roberto. Análise de políticas públicas: o papel das instituições participativas na efetividade da Política Municipal de Assistência Social de Florianópolis no período de 2011 a 2015. Dissertação (Mestrado em Sociologia Política), Programa de Pós-graduação em Sociologia Política, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis-SC, 2016.

 

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